• श्यामप्रसाद मैनाली

काठमाडौं । नेपालको राजनीतिक इतिहास अध्ययन गर्दा यसले सरदर १० वर्षको बीचमा एउटा संविधान प्राप्त गरेको छ । कोतपर्वदेखि माओवादी द्वन्द्वसम्म आइपुग्दा धेरैवटा रक्तरञ्जित राजनीतिक घटनाक्रमहरू पार गरेको छ । नेपालको वर्तमान संविधानले यस देशको चौतर्फी विकास, समृद्धि एवं नेपाली जनताको सशक्तीकरण गर्ने उद्देश्यले ३ तहका स्वतन्त्र सरकारसमेतको सहकारितामा आधारित सङ्घीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिआएको छ । सबै तहका सरकारहरूमा आफ्नै न्यायपालिका, कार्यपालिका र व्यवस्थापिका रहने संवैधानिक व्यवस्थाका साथ ७६१ वटै सरकारहरूको निर्वाचन सम्पन्न भई स्वतन्त्र हैसियतमा सङ्घीयताको कार्यान्वयन गरिरहेका छन् ।

देशको विकास द्रुत गतिमा गर्दै सबै प्रकारका सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा प्रभावकारिता अभिवृद्धि गरी सक्षम र कुशल शासन प्रदान गरेर सङ्घीयताको प्रतिफल जनतामा पु¥याउनुपर्ने महŒवपूर्ण घडीमा देश अघि बढिरहेको अवस्था छ । यस अभियानमा जुट्दै गर्दा धेरै प्रकारका कठिनाइहरूको सामना गर्नुपरिरहेको छ । यस आलेखमा नेपालको साशकीय दक्षता र प्रभावकारिताका मार्गमा के कस्ता संस्थागत जोखिम र चुनौतीहरू देखिएका छन् ? त्यसैमा केन्द्रित गर्ने प्रयास गरिएको छ ।

नेपालको कुल गार्हस्थ्य उत्पादन विगत १ दशकमा ४ दशमलव ३ प्रतिशतले मात्र वृद्धि भएको छ । यस अवधिमा कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको सरदर १ दशमलव २ प्रतिशत वित्तीय घाटा रहेको छ भने यो घाटा आर्थिक वर्ष सन् २०१७ मा ३ दशमलव २ प्रतिशत र सन् २०१८ मा ६ दशमलव ७ प्रतिशत हुनुका साथै मुद्रास्फीति अत्यन्त बढी भएको छ । मुद्रास्फीति विगत १ दशकमा सरदर ९ प्रतिशत देखिएको छ ।

नीतिहरू, रणनीतिहरू, योजनाहरू र कार्यक्रमहरू तर्जुमाका लागि नेपालको वर्तमान संविधानले मार्गदर्शन र आधार प्रदान गरेको छ । सबै तहका सरकारहरूले यसको तर्जुमा र कार्यन्वयन गर्न सक्छन् तर माथिल्लो तहका सरकारहरूका नीति, योजना र रणनीतिहरू तल्लो तहका सरकारहरूले विपरीत नहुनेगरी निर्माण एवं कार्यान्वयन गर्न स्वतन्त्रता प्राप्त गरेका छन् ।

देशको संविधानको आधारमा यसका ढाँचाहरू र मार्गदर्शनहरू तयार पारिन्छ । योजना र विकासका सन्दर्भमा राष्ट्रिय योजना आयोग, अर्थ मन्त्रालय र क्षेत्रगत मन्त्रालयहरू संलग्न हुन्छन् । विकास योजनाहरू आवधिक योजनाहरूमा निर्दिष्गट गरिएका हुन्छन् । यस्ता आवधिक योजनाहरूले देशको सामाजिक र आर्थिक रूपान्तरणको लक्ष्य प्राप्तिका लागि मार्गचित्रसहित अघि बढ्नुका साथै आर्थिक वृद्धि, उत्पादक रोजगारीको सिर्जना र स्रोत, साधनको न्यायोचित वितरणवाट गरिबी नियन्त्रण गर्ने गन्तव्यको निर्धारण चालू आवधिक योजनाले गरेको छ ।
तर, एकात्मक शासनबाट सङ्घीयतामा प्रवेश गरेको प्रारम्भिक समय भएकाले नयाँ साशकीय प्रणालीअनुसारका कानुनहरूको निर्माण सङ्घीय सरकारले समेत पूर्ण रूपमा गर्न सकेको छैन । यसबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू फेरि पनि केन्द्रमुखी बन्नु नै पर्ने बाध्यात्मक अवस्था छ । सबै प्रकार र तहका सरकारहरूमा गरिनुपर्ने संस्थागत व्यवस्थापन हुन सकेको छैन । नीति र मार्गदर्शन तयार पार्ने कार्यसमेत राम्ररी हुन सकेको छैन । विभिन्न तहका सरकारहरूका बीच काम, कर्तव्य र अधिकार तथा कार्य क्षेत्रमा दोहोरोपना र जटिलताहरू यथावत् छन् । जिल्लास्तरीय र अन्य तहका एकात्मक शासन प्रणाली रहँदाका सरकारी कार्यालयहरू बन्द हुँदै गएका छन् ।

प्रदेश सरकारहरू र स्थानीय तहहरू भर्खरै अस्तित्वमा आएका र संस्थागत क्षमता कमी भएकाले सेवा प्रवाहको पक्ष नकारात्मक रूपमा प्रभावित भइरहेको छ । यस्ता सरकारहरूमा जनशक्तिको कमी छ, उपलब्ध जनशक्तिको गुणस्तरमा प्रश्न खडा भएको छ । सबै प्रकारका सरकारहरूमा संस्थागत क्षमताको अभिवृद्धि गर्नुपर्ने अहं चुनौती छ । वित्तीय अनुशासन नियन्त्रणभन्दा बाहिर जाने अवस्था देखिँदै छ । यसका लागि कार्यान्वयनमा रहेका कानुनहरूको प्रभावकारी रूपमा पालना भएको अवस्था पनि छैन । महालेखापरीक्षकका वार्षिक प्रतिवेदनहरू र अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगले व्यक्त गरेको चिन्तालाई मनन गर्दा यो पक्ष अत्यन्त जोखिमपूर्ण हुँदै गएको छ ।

आर्थिक वर्षको अन्त्यमा पुँजीगत बजेटको ७० प्रतिशत खर्च हुनुले सेवा प्रवाह, वित्तीय व्यवस्थापन र विकासका आधारशिलाहरूको गुणस्तर अत्यन्त कमजोर भएको स्पष्ट छ । योजना र बजेटका बीचको सुसङ्गता कमजोर भई निम्न प्राथमिकताका क्षेत्रमा राजनीतिक दबाबका आधारमा बजेट विनियोजन हुने प्रवृत्ति बढिरहेको छ । भ्रष्टाचार नियन्त्रक निकायले ठूला भ्रष्टाचारका मामिलाहरू अनुसन्धान गर्न नपाउने कानुनी व्यवस्थाका कारण भविष्यमा भ्रष्टाचार अझै बढ्दै जाने सम्भावना प्रबल छ । केन्द्रीय सरकारसँग ठूलो मात्रामा वित्तीय निर्भरताको अवस्थामा प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारहरू रहनुपर्ने र वित्तीय विकेन्द्रीकरण प्रभावकारी हुन सकेको छैन ।

अन्तर प्रादेशिक विषमतालाई न्यूनीकरण गर्न केन्द्रीय सरकार नै बाधक देखिएको यथार्थ हरेक आर्थिक वर्षको बजेट विनियोजनको ढाँचा हेर्दा प्रस्ट हुन्छ । प्रत्यक्ष सेवा प्रवाह गर्ने भूमिकामा स्थानीय सरकारहरू छन् । शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, शहरी विकास, कृषि, प्राकृतिक स्रोत, साधनसम्बन्धी कार्यक्रमहरू सङ्घीय सरकारबाटै सञ्चालित छन् । यी समस्याहरू, चुनौतीहरू र जोखिमहरूको समाधानका लागि विशेषगरी सङ्घीय सरकारमा खासै तदारुकता र क्रियाशीलता देखिएको छैन ।

देशको ठूलो मात्रामा स्रोत, साधन सार्वजनीक खरिदमा खर्च हुने गर्छ । नेपालमा सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी कानुनी व्यवस्थामा समेत समसामयिक परिमार्जन जरुरी भएको छ । यसका साथै खरिद प्रक्रियामा धेरै प्रकारका चुनौतीहरू देखिएका छन् । सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयको क्षमता अत्यन्त कमजोर छ । साथै, कानुनको कार्यान्वयनको पक्ष सबल छैन । ठेक्का सम्झौतामै त्रुटि हुनुका कारण लागत मूल्य र समय धेरै लाग्ने गरेको छ । स्थानीय ठेकेदारहरूको क्षमताभन्दा बढीको ठेक्का सम्झौता हुने गरेको छ । अत्यन्त न्यून दरमा ठेक्का स्वीकार गर्ने गरिएको छ । सानासाना टुक्रा बनाई ठेक्का दिने प्रचलन छ ।

यसबाट प्रतिस्पर्धालाई छली अपचलन गर्ने अवस्था मात्र बनाइएको छ । ठेक्का प्राप्त गर्नेले सरकारी पदाधिकारीलाई उपहार दिनै पर्ने अवस्था छ । ठेक्कापट्टामा विद्युतीय कारोबार राम्ररी हुन सकेको छैन । यसका साथै सार्वजनिक खरिद प्रक्रियामा संस्थागत, कानुनी, कर्मचारीसम्बन्धी थुप्रै समस्याहरू छन् । तसर्थ, खरिद प्रणालीेमा पुनरावलोकन अत्यावश्यक छ। सार्वजनिक सेवा प्रवाह, विकास निर्माणका कार्यहरूलगायत समग्र शासकीय प्रणाली विभिन्न क्षेत्रगत विषयहरूमा निर्भर हुने गर्छ । यस्ता क्षेत्रगत जोखिमहरू र चुनौतीहरू पर्याप्त देखिएका छन् ।

कृषि र प्राकृतिक स्रोततर्फ विश्लेषण गर्दा विशेषगरी कृषि क्षेत्रमा नीतिगत स्थिति र कानुनी व्यवस्था कमजोर हुनु, संस्थागत क्षमता नहुनु, निजी क्षेत्रसँग सहकार्यसम्बन्धी विषयको कार्यान्वयन प्रभावकारी नहुनु, सार्वजनिक खरिद प्रक्रीया, योजना आयोजनाको तर्जुमा उपयुक्त ढङ्गले नहुनु आदि समस्याहरू देखिएका छन् । महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदन र अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगबाट बेला बखत प्राप्त जानकारीअनुसार यो क्षेत्र आर्थिक हिसाबले अत्यन्त अनुशासनहीन बनेको छ ।

शिक्षा क्षेत्र झनै अस्तव्यस्त छ । सङ्घीयताको कार्यान्वयन प्रारम्भ भएपश्चात् विद्यालय प्रशासनलगायतका शिक्षासम्बन्धी सम्पूर्ण व्यवस्थापन गर्ने जिम्मेवारी स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको छ । स्थानीय तहको संस्थागत क्षमताको अभाव हुनु, विभिन्न तहका सरकारहरूका बीचको भूमिका, काम, कर्तव्य र जिम्मेवारी एवं समन्वय संयन्त्रको अस्पष्टता रहनु, शिक्षा क्षेत्रको सेवा प्रवाह अत्यन्त कमजोर हुनुका कारण यो क्षेत्र जोखिमयुक्त बनेको छ ।

स्रोत, साधनको अपर्याप्तता र वित्तीय अनुशासनको कमीका कारण चुनौतीहरू थपिँदै जानु, खर्च गर्ने क्षमतामा कमी आउनु, सार्वजनिक खरिद प्रक्रियामा देखिएका जटिलताहरूले गर्दा कार्यान्वयन पक्ष कमजोर भएको छ । महालेखापरीक्षकका प्रतिवेदनहरू अध्ययन गर्दा छात्रवृत्ति कोषको दुरूपयोग भएको छ । विद्यालयहरू, सेवा केन्द्रहरू र जिल्ला शिक्षा कार्यालयहरूबाट प्रवाह हुने सेवाको अवस्था नाजुक छ । त्यसैले यी चुनौतीहरू र जोखिमहरूको समाधानका लागि सङ्घीय सिद्धान्तअनुरूपको प्रस्ट व्यवस्थापन, सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनमा सुधार, संस्थागत क्षमतामा सुधार, सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी प्रस्ट ढाँचा र मार्गदर्शन तयार पारी कार्यान्वयनमा जाने आदि उपायहरू यथाशीघ्र हुनुपर्छ ।

ऊर्जा क्षेत्र पनि कम समस्याग्रस्त छैन । सङ्घीय व्यवस्थाअनुसार यस क्षेत्रको जिम्मेवारी प्रदेश सरकारमा छ । तर, यी कार्यहरू सम्पादनका लागि व्यवस्थापन गर्न हालका दिनसम्म प्रदेश सरकारहरू सक्षम देखिएका छैनन् । साना जलविद्युत् आयोजनासम्बन्धी जिम्मेवारी स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको छ । कार्यान्वयनमा जान जनशक्तिको व्यवस्था हुन सकेको छैन । तुलनात्मक रूपमा विद्युत् क्षेत्रको प्रगति राम्रो देखिएको छ । यस क्षेत्रको प्रभावकारिताका लागि सुधारका कार्यक्रमहरू शीघ्र अघि बढाउनुपर्छ । मन्त्रालयहरूका बीचको समन्वय कमजोर भई निर्णय प्रक्रिया प्रभावित भइरहेको छ ।

नेपाल विद्युत प्राधिकरण र सरकारी निकायहरूको संस्थागत र प्राविधिक क्षमता कमजोर छ । आयोजनाहरूको व्यवस्थापन, अनुगमन र मूल्याङ्कन पक्ष उत्तिकै दयनीय छ । महालेखापरीक्षकको प्रतिवेदन अध्ययन गर्दा आर्थिक अपचलन अत्यन्त बढी छ । सार्वजनिक खरिद प्रक्रियाले जोखिमको सामना गरिरहेको छ । लाइसेन्ससम्बन्धी काम कारबाहीहरू कानुनविपरीत भइरहेका छन् । यस अवस्थाबाट उन्मुक्ति नपाई ऊर्जा क्षृत्रले गति लिन सक्दैन ।

यातायात क्षेत्रका प्रायः सबै आयोजनाहरूले ठूलो मात्रामा खर्च बढाई समय धेरै लिने गरेका छन् । राष्ट्रिय महŒवका आयोजनाहरू समेत यस समस्याबाट ग्रस्त छन् । कार्यान्वयन इकाइहरूको क्षमतामा ठूलो प्रश्न चिह्न खडा भएको छ । योजनाहरूका लागि स्रोत, साधन अनुपयुक्त हुनु, आर्थिक अनुशासनहीनता ब्याप्त हुनु, ७० प्रतिशत खर्च आर्थिक वर्षको अन्त्यमा हुने प्रवृत्तिले लामो समयदेखि निरन्तरता पाउनु, जबाफदेहिताको पक्ष प्रायः शून्य हुनु, विकास निर्माणका आधारशिलाहरूको गुणस्तरमा हदैसम्मको सम्झौता गरिनु, सार्वजनिक खरिद प्रक्रिया पारदर्शी नहुनु जस्ता गम्भीर समस्या र लापरबाहीहरू यस क्षेत्रमा देखिएका छन् ।

अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगको प्रतिवेदनले रकमको ठूलो दुरूपयोग भएको, दोषी उपर कारवाही गर्न उदासीनता देखाएको, किर्ते र नक्कली बिल भरपाईबाट भुक्तानी गरिएको प्रतिक्रिया प्राप्त भएको छ । शहरी विकास र खानेपानीको क्षेत्र पनि कम विवादित छैन । कानुनतः यसको कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी स्थानीय तहलाई दिइएको छ । संस्थागत क्षमता कमजोर भएकाले राम्ररी सेवा प्रवाह हुन सकेको छैन । उपयुक्त प्रकारले योजना, आयोजना, परियोजना, प्रशासनिक र आर्थिक व्यवस्थापन गर्ने विषय नै अन्योलमा छ ।
योजनाको प्रथामिकीकरण गर्न सकिएको छैन । कतिपय खानेपानीका कार्यक्रमहरू पूरा नभई नयाँ कार्यक्रम कार्यान्वयनमा आउने र पुराना कार्यक्रमहरूमा बजेट अपुग भई अलपत्र परेको अवस्था देखिन्छ । ठेक्का अवधि पटकपटक थप भइरहेको छ ।

उपभोक्ता समितिसमेत भ्रष्टाचारमा संलग्न छन् । राजनीतिक दलहरू र उपभोक्ता समितिलाई यस विषयको जानकारी हुँदा पनि सुधार गर्नेतर्फ चासो देखिएको छैन । यसको समाधानका लागि संस्थागत क्षमताको विकास गर्दै वित्तीय व्यवस्थापनलाई स्वचालित बनाउनुपर्ने स्थिति छ । यस परिस्थितिमा हामीले सङ्घीय शासन प्रणालीमा प्रवेश गरिरहेका मात्र होइन, सबै प्रकारका समस्याहरूको एकमुस्ट समाधान नै सङ्घीय शासन प्रणाली भएको पैरवी गरिरहेको अवस्था छ । यसबाट हालसम्म देशले प्रदान गरिरहेका सेवा, सुविधाहरू एकात्मक शासन प्रणालीको तुलना गर्दा कमजोर प्रतीत भइरहेका छन् । राजनीतिक र कर्मचारी दुवैको नेतृत्व तह केन्द्रिकृत मानसिकताकाट ग्रस्त भएका छन्, यस अवस्थाकाट देशले मुक्ति पाउँदा मात्र सर्वसाधारण सबैले राहत महसुस गर्नेछन् ।